Основы градостроительного зонирования

Городское здание

Имеет ли право новый владелец жилого здания построить на его месте мыловаренный завод или небольшую кузницу? Можно ли возвести жилой комплекс по соседству с комбинатом по производству минеральных удобрений? Для того чтобы определить права собственников на возведение и перестройку объектов недвижимости, создан специальный инструмент — градостроительное зонирование. Если вы решили построить дом, то необходимо точно понимать, что оно собой представляет, и какие документы градостроительного зонирования обязательны.

Цели и краткая история возникновения градостроительного зонирования

Процедура градостроительного зонирования — это разделение земельных наделов местных органов в целях разграничения способов пользования зон и составления законного регламента. Изначально возведение строительных объектов в местах проживания массы людей регулировалось здравым смыслом застройщиков и опиралось, как правило, на теорию «причиненных неудобств». Согласно ей, запрещалось использование земельных участков, способное причинить вред общественной безопасности или здоровью. Но вскоре стало понятно, что неконтролируемое строительство жилых домов ведет к росту трущоб и скученности населения со всеми вытекающими последствиями.

В Европе первые декреты о запрете неподобающего использования территории некоторых районов французских городов появились уже в начале XIX в., а к началу XX века распределение городских территорий по видам пользования стало совершенно обычным делом в большинстве европейских стран. В США же толчком к принятию правил зонирования стало возведение в 1915 г. в Нью-Йорке 40-этажного небоскреба, закрывавшего солнечный свет прилегающим районам. Городские власти вынуждены были принять законы, регламентирующие возведение зданий подобного типа. Следствием этих норм права стало создание общих правил зонирования, которые легли в основу градостроительного законодательства США.

Приведенная ниже таблица показывает основные принципы городского зонирования, принятые в Европе и Соединенных Штатах Америки.

ЕвропаСША
Зонирование как комплекс документов, разработанных для какой-то одной части городской земли или административного районаРазделение производится для всего участка сразу и по каждому из возможных аспектов (виды разрешённой эксплуатации сооружений, максимальные размеры земельных выделов, параметры допустимой перестройки объектов)
Крайне подробное описание предельных норм строительного изменения недвижимости и видов разрешённой эксплуатации объектовЗонирование как проекты подразделения незанятых территорий на земельные наделы с целью последующей застройки, при этом разрешено внесение поправок в регламент







Два этапа городского планирования: первыми создаются генеральные планы, носящие необязательный характер, а местные органы исполнительной власти на их основе разрабатывают планы землепользования или застройки
Рекомендательный характер генеральных планов, ложащихся затем в основу разработки локальных нормативных актов о зонировании

Мы видим, что этапы и принципы градостроительного зонирования совпадают в обеих системах. Забегая вперед, скажем, что российская система во многом основана на тех же постулатах. Теперь давайте совершим краткий экскурс в отечественную историю, чтобы узнать, как создавалось и развивалось городское зонирование в нашей стране.

Первые российские указы, посвященные архитектурной и строительной регламентации, датируются началом XVIII в. В первую очередь, в них устанавливались такие параметры строительства, как ширина улиц, размеры кварталов, расстояние между постройками, предельный максимум верхних этажей. Устанавливался в них и порядок застройки территорий, включая даже строительные материалы, разрешенные к использованию.

Первые упоминания о зонировании появляются уже в генеральном плане новой российской столицы — Санкт-Петербурга. Так был дан старт процессу государственного регулирования городской застройки.

Карты с чертежами

Вторым витком развития зонирования в России становится техническая революция второй половины XIX в. Стремительное развитие железных дорог, рост числа производственных предприятий, увеличение численности городского населения почти вполовину — вот те новые факторы, которые меняют облик российских городов. Новые районы растут вокруг железнодорожных магистралей и предприятий промышленности. Быстрый рост городов ведет к тому, что частная стихийная жилая застройка зачастую со всех сторон охватывает производственные объекты. В этих условиях становится необходим принципиально иной подход к планированию городской структуры и презентации новых государственных регулирующих норм.

Наряду с производственным строительством, меняется и гражданское. Оно превращается в комплексную застройку в современном ее понимании —  не только объекты промышленности и жилые поселки, но и больницы с предприятиями обслуживания. Главным принципом проектирования становится зонирование, а основным документом — генплан нового типа, включающий в себя разделение городских территорий на зоны и обозначение транспортных коммуникаций.

В это же время меняется и основной заказчик городской застройки. Если ранее планы строительства определялись государственными нуждами, то со второй половины XIX в. на арену выходят частный капитал (в первую очередь, промышленные предприятия) и муниципальные органы городского самоуправления.

Нельзя не заметить схожесть описываемой ситуации с той, которая сложилась в современной России в последнем периоде XX века после распада СССР и смены социалистического уклада жизни на капиталистический. Возвращение частного капитала и бурный рост населения городов требуют новых схем городской застройки и, соответственно, новых правил. Теперь поговорим о том, каковы же они в современной России.

Нормативная база

Основным документом, регулирующим градостроительную деятельность в России, стал Градостроительный кодекс РФ, вступивший в силу 30.12.2004 г. Четвертая глава Градкодекса целиком посвящена предмету нашего рассмотрения. Согласно Кодексу о градостроении, результатом и главным документом разделения на зоны стали Правила пользования земельными участками и разрешённых видов сооружений. Нормы этого акта гласят, что главная цель разработки Правил — это создание для территорий образований муниципального уровня условий для системного развития, но с непременным сохранением природы, а также исторических и культурных памятников, для планирования территорий, привлечения инвесторов и, наконец, обеспечения прав владельцев земельных наделов и строений, возведенных на них. Сами Правила изложены в трёх частях, а именно:

  1. Порядок использования их норм и внесения необходимых изменений.
  2. Карты градостроительства.
  3. Градостроительный регламент.

Мужчина осматривает планы, карты города

Карта является важнейшим источником как текстовых, так и графических сведений о территориях, их границах и областях с особыми разрешёнными способами пользования. Она обязана быть актуальной, отражать все, имеющиеся у органов власти на местах, сведения. Перечень того, что обязательно указывается в карте, таков:

  • населённые пункты;
  • округи поселений;
  • объекты наследия, как исторического, так и культурного;
  • поселения федерального и местного значения, имеющие особый статус;
  • районы с определёнными условиями использования территорий.

Главное обязательное условие — один участок должен относиться к единственному территориальному участку. Нельзя формировать надел из земель, имеющих различный вид разрешённого использования. Когда в муниципальном образовании имеются участки, возделывание и застройка которых еще не начаты, а только планируются, их отражение в документации и на карт-схеме обязательны.

Вторая, не менее важная, часть Правил — регламент градостроительства. В ее состав входит список разрешённых видов использования территории, определяющий параметры законного строительства и максимально возможные размеры земельных участков. Сюда же включаются списки зон с ограниченным использованием, то есть с особыми условиями, если этого требует свод норм права РФ. Причиной попадания под требования законодательства может стать санитарное, экологическое или культурное значение. Особым случаем являются объекты, требующие отдельной государственной охраны (принадлежащие МО или ФСИН). Муниципальные органы не вправе устанавливать такие зоны. Местным органом власти они только отражаются в Правилах, а определяют их соответствующие органы посредством издания нормативных актов.

Принципы зонирования

Рассмотрим подробнее список зон в зависимости от разрешённого использования, установленных в ГрК России.

  1. Жилые зоны. Уже из названия понятно, что это земли, отведенные для застройки жильем. Они, в свою очередь, подразделяются по критерию этажности: от индивидуальных домов до многоэтажных. Разрешается также возведение объектов, без которых невозможно комфортное проживание граждан (школы, поликлиники, стоянки, культовые сооружения и так далее). Главное требование к ним — отсутствие вредного влияния на окружающую среду.
  2. Общественно-деловые зоны. Допускается тот же перечень сооружений, что и в предыдущем пункте, с добавлением административных объектов: банков, гостиниц, бизнес-центров и торгово-развлекательных комплексов. Возведение жилья здесь также разрешается.
  3. Зоны для нужд производства, инженерной и транспортной структуры. Заводы, фабрики, порты, объекты железнодорожного и автотранспортного сообщения, аэродромы.
  4. Зоны для ведения сельского хозяйства. Сады, выгулы скота, земли для растениеводства и пр. Сюда же можно отнести и наделы, отведенные для дачного и подсобного хозяйства.
  5. Участки, предназначенные для отдыха граждан. Берега водоёмов, скверы, городские парковые зоны, словом, всё то, что используется для релаксации или занятий спортом населением.
  6. Особые территории, охраняемые государством. Как уже отмечалось выше, это зоны, имеющие культурное, историческое, природное или какое-либо еще важное значение.
  7. Участки для специальных объектов. Эстетического удовольствия не доставляют, но от этого менее необходимыми не становятся. Места захоронений, полигоны ТБО, скотомогильники и прочие сооружения, которые, по понятным причинам, не могут размещаться в других зонах.
  8. Зоны с размещёнными объектами Министерства обороны и подобных специальных государственных служб.

На городской площади гуляет молодежь

Заканчивая обзор Правил, следует упомянуть, что первый их пункт, а именно Порядок применения и внесения в них изменений в эту статью не вошёл, поскольку все стадии процесса детально описаны в ГрК России.

Судебная практика

В завершение приведём несколько примеров судебных решений для иллюстрации механизма работы зонирования и трудностей, которые могут возникнуть в процессе его функционирования.

В 2011 году в областной суд г. Самары подала судебный иск группа жителей города во главе с представителем городского министерства строительства и ЖКХ. Они требовали признать незаконным решение городского законодательного органа об утверждении правил землепользования и застройки. Аргументировали они это тем, что их земельные участки, относившиеся к зоне малоэтажной жилой застройки, после выхода новых правил были отнесены к земле, выделенной уже для многоэтажного строительства. Также министерство подчеркивало, что новые правила разработаны с нарушением нескольких статей ГрК России. Так, в частности, ни решение о разработке Правил, ни информация о публичных слушаниях муниципалитетом не публиковались и на правительственном сайте не размещалась, что является грубым нарушением кодекса.

Рассмотрев материалы дела, суд установил, что принятыми гордумой правилами землепользования нарушены права заявителей. Решение городской думы о принятии Правил областной суд признал недействительным, как противоречащее Федеральному законодательству.

Проект-макет жилого комлекса

Еще один пример, на этот раз из Саратова. В 2012 г. житель Волжского района города обратился в районную администрацию с просьбой о получении участка земли на окраине под огород. Администрация района отказала саратовцу в его просьбе. По мнению муниципальных органов, деревья, растущие на участке, в процессе получения урожая неминуемо были бы спилены, что могло неблагоприятно отразиться на состоянии городского лесопаркового хозяйства. Саратовец обратился в суд. Нужно сказать, что дело не вызвало у судей никаких затруднений. Согласно саратовским правилам землепользования и застройки, оспариваемый участок относился к зоне сельскохозяйственного использования, а значит, вполне мог быть передан жителю под огород.

Хотя некоторые эксперты считают функционал градостроительного зонирования не доработанным до конца и требующим отдельных улучшений, уже сейчас можно констатировать, что оно является удобным и полезным инструментом снятия многих разногласий, возникающих в вопросах землепользования и застройки.

Ссылка на основную публикацию